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南(nan)宁将按摩服务业纳入特种行业监管，专家质疑地方(fang)公安扩权,规定(ding),法(fa)例,行政
南(nan)宁准(zhun)备将按摩服务业纳入特种行业监管，凌晨(chen)去按摩也要挂号个人姓名、住(zhu)址、身份证件(jian)号码，激发广泛关注。
近日，广西壮族自治区十四届人大常(chang)委会(hui)第十二次(ci)会(hui)议表决批准(zhun)《南(nan)宁市特种行业治安管理(li)规定(ding)》（以下简称《规定(ding)》），将按摩服务业列入南(nan)宁市特种行业治安管理(li)范围(wei)，请求加强治安管理(li)，严格纪录报送客人身份信息，同(tong)时强调装置监控设备，对发生在本谋划场合(he)内的打赌、卖(mai)淫、嫖娼等违法(fa)行为，不制止且(qie)未向公安机关报告的，由公安机关处1万(wan)元以上10万(wan)元以下罚款(kuan)。
从全国范围(wei)来(lai)看，将按摩服务业纳入特种行业监管仍属(shu)罕有。新规刚公布，即引起多方(fang)讨论，部分公众(zhong)质疑将按摩服务业纳入特种行业监管于法(fa)无据，也表达了新规或将致按摩场合(he)泄(xie)露(lu)隐私(si)的担忧。
中国政法(fa)大学(xue)法(fa)学(xue)院教(jiao)授、北京大学(xue)法(fa)学(xue)院研(yan)讨员赵宏(hong)也撰(zhuan)文直指，这(zhe)一做法(fa)不合(he)《行政许可(ke)法(fa)》规定(ding)，地方(fang)擅自扩大特种行业的范围(wei)，无疑是(shi)当地公安机关的一次(ci)“扩权”。
南(nan)都(dou)记者注重到，舆论之下，原本公布在广东北宁市群众(zhong)政府官方(fang)网站的新规全文已被删除(chu)，该新规将于2024年11月1日起正(zheng)式(shi)施行。
南(nan)宁法(fa)治网截图(tu)。
地方(fang)新修法(fa)例将按摩业纳入特种行业管理(li)，专家质疑涉嫌违法(fa)
特种行业，是(shi)指在工商服务业中，因谋划业务的内容和(he)性(xing)子而易于被犯(fan)罪分子所行使，由国家或地方(fang)法(fa)例规定(ding)交由公安机关实行治安行政管理(li)的行业，因此(ci)特种行业多监管严格，同(tong)时对治安管理(li)有着更高请求。
目前(qian)从全国层面而言，尚无统一的特种行业相干管理(li)条例，因此(ci)多由地方(fang)自行出台有关法(fa)例，现行《南(nan)宁市特种行业治安管理(li)规定(ding)》于2012年颁发施行，今年是(shi)时隔12年再修。南(nan)都(dou)记者注重到，根据即将见效的新规，南(nan)宁市将特种行业分为十二类，离别为：旅店业、公章刻制业、典当业、印刷业、生产(chan)性(xing)废旧金属(shu)收买业、报废机动车回收拆解业、开锁业、寄卖(mai)业、二手机动车交易业、机动车维修业、按摩服务业以及执法(fa)、法(fa)例规定(ding)的其他特种行业。个中按摩服务业是(shi)指在桑拿洗浴、水疗休闲、保健按摩、足部护理(li)等活动中提供的按摩服务，不包括盲(mang)人医疗按摩等医疗按摩活动。
十二类特种行业，个中大致与(yu)其他各(ge)地枚举的特种行业雷同(tong)，但按摩服务业却是(shi)罕有涌(yong)现在地方(fang)法(fa)例之中，新规对此(ci)也提出了更高的治安请求，明确规定(ding)，按摩服务业谋划者对凌晨(chen)2时至8时在场合(he)内担当服务的人员，应当照实纪录其姓名、住(zhu)址、身份证件(jian)种类和(he)号码等信息。同(tong)时应当通过(guo)视(shi)频监控零碎扶植(zhi)加强治安管理(li)，明确谋划者应当根据治安管理(li)必要装置视(shi)频监控设备并确保设备正(zheng)常(chang)运(yun)行。
《规定(ding)》还明确，按摩服务业不按照规定(ding)装置视(shi)频监控设备大概设备不正(zheng)常(chang)运(yun)行的，由公安机关责令期限改正(zheng)；过(guo)期不改正(zheng)的，处1000元以上5000元以下罚款(kuan)；不按照规定(ding)期限保存视(shi)频监控录像材料的，处500元以上2000元以下罚款(kuan)；编削(xue)、流(liu)传、非法(fa)使用视(shi)频监控录像材料大概非法(fa)透(tou)露(lu)有关个人信息的，处5000元以上2万(wan)元以下罚款(kuan)。
此(ci)外，对发生在本谋划场合(he)内的打赌、卖(mai)淫、嫖娼等违法(fa)行为，不制止并且(qie)未向公安机关报告的，由公安机关处1万(wan)元以上10万(wan)元以下罚款(kuan)；未按照规定(ding)纪录的，由公安机关责令改正(zheng)，对谋划者处1000元以上5000元以下罚款(kuan)，对直接负责的主管人员和(he)其他直接义务人员处200元以上500元以下罚款(kuan)。
新规公布后，南(nan)宁法(fa)治网也曾细致注销出台新规背后的考虑：比年随(sui)着经(jing)济社会(hui)的疾速进展，特种行业也疾速进展，但激发一系列社会(hui)治安问题(ti)，许多涉黄涉赌、陵犯(fan)人身财产(chan)安全等案件(jian)与(yu)特种行业谋划场合(he)大概从业人员有关，而按摩服务场合(he)较易被违法(fa)犯(fan)罪人员所行使，一直以来(lai)属(shu)于监管的重点，但由于管理(li)制度不完备，成为治安管理(li)的难(nan)点。此(ci)次(ci)点窜(cuan)新规，将按摩服务业纳入特种行业管理(li)，将加强对按摩服务业的治安管理(li)，弥(mi)补立法(fa)空白(bai)。
但值得关注的是(shi)，一项原本为了加强治安管理(li)的地方(fang)条例刚一公布就激发了诸多讨论，争议也随(sui)之而来(lai)。10月20日，北京大学(xue)法(fa)学(xue)院研(yan)讨员赵宏(hong)公开撰(zhuan)文质疑，地方(fang)将某类行业列入特种行业，不符合(he)《行政许可(ke)法(fa)》的规定(ding)。
据悉，纳入特种行业管理(li)即意味着这(zhe)类行业在获准(zhun)谋划前(qian)必须获得《特种行业谋划许可(ke)证》，但《行政许可(ke)法(fa)》第16条明确规定(ding)，“地方(fang)性(xing)法(fa)例可(ke)以在执法(fa)、行政法(fa)例设定(ding)的行政许可(ke)事项范围(wei)内，对实施该行政许可(ke)作出详细规定(ding)……法(fa)例、规章对实施上位法(fa)设定(ding)的行政许可(ke)作出详细规定(ding)，不得增设行政许可(ke)；对行政许可(ke)前(qian)提作出的详细规定(ding)，不得增设违反上位法(fa)的其他前(qian)提”。
赵宏(hong)认为，目前(qian)海内相干执法(fa)、行政法(fa)例已对特种行业有了枚举，若(ruo)地方(fang)性(xing)法(fa)例再于枚举以外额外增加特种行业的范例，从本色上已属(shu)于增设行政许可(ke)，这(zhe)也意味着公安机关的管理(li)权利延长至按摩服务行业，无疑是(shi)当地公安的一种“扩权”。
赵宏(hong)还透(tou)露(lu)表现，按照现有执法(fa)规定(ding)，即使是(shi)国家机关为推行法(fa)定(ding)职责必要收集(ji)个人信息，也必须要有“执法(fa)、行政法(fa)例”的授权，而地方(fang)新规请求顾客仅仅在享用按摩服务时就提供实名挂号，且(qie)担当视(shi)频监控等规定(ding)，明显(xian)违反《个人信息珍爱法(fa)》里“执法(fa)和(he)行政法(fa)例”的授权请求。
南(nan)宁某小区电梯(ti)轿厢里的上门按摩告白(bai)。图(tu)片来(lai)源：广西头条NEWS
据广西头条NEWS2023年8月报导：近期，广东北宁市许多小区电梯(ti)轿厢内悄悄新上了一款(kuan)“X到位”APP的告白(bai)，并配(pei)有“同(tong)城按摩”等告白(bai)语，用户可(ke)以通过(guo)告白(bai)扫描个中的二维码下载APP。图(tu)片来(lai)源：广西头条NEWS
新规出台酝酿多年，修法(fa)过(guo)程争议重重
在质疑该地方(fang)法(fa)例有违执法(fa)以外，多位专家学(xue)者也表达了该新规有可(ke)能激发公众(zhong)隐私(si)泄(xie)露(lu)的担忧。
赵宏(hong)透(tou)露(lu)表现，新规请求顾客实名挂号、担当视(shi)频监控等规定(ding)，一旦泄(xie)露(lu)个人信息，会(hui)对公众(zhong)人身权、财产(chan)权和(he)光荣声誉带来(lai)极大影响，若(ruo)相干监控视(shi)频被随(sui)意表露(lu)、恶意渲染大概非法(fa)使用，也会(hui)使公众(zhong)有被污名化的潜(qian)伏(fu)风险。
中国社科院乡村进展与(yu)环境研(yan)讨所原研(yan)讨员牛凤瑞近期也对媒体透(tou)露(lu)表现，将按摩服务业纳入特种行业监管，逼迫(po)装置摄像头如何确保安全的同(tong)时兼顾顾客隐私(si)，是(shi)亟待探(tan)索(suo)的问题(ti)。
实际(ji)上，早在新规出台之前(qian)，2020年3月26日，南(nan)宁市人大常(chang)委会(hui)召开《南(nan)宁市特种行业治安管理(li)条例（修订草案）》专家论证会(hui)，其时的与(yu)会(hui)专家就曾对相干行业是(shi)否纳入特种行业监管意见不一。
据《南(nan)宁晚报》报导，论证会(hui)现场，广西警察学(xue)院警务迷信研(yan)讨院教(jiao)授廖(liao)原认为，根据公安部门的统计数据，民(min)宿、洗浴养生保健等行业已成为涉违法(fa)犯(fan)罪较多的行业，符合(he)特种行业所界说的“在服务业中，因谋划业务的内容和(he)性(xing)子特殊，简单(dan)被行使进行违法(fa)犯(fan)罪活动，必要采取特定(ding)治安管理(li)步伐的行业”的标准(zhun)。因此(ci)，将这(zhe)两个行业纳入特种行业监管具有正(zheng)当性(xing)、合(he)感性(xing)和(he)现实性(xing)。
广西社会(hui)迷信院副调研(yan)员周青认为，考虑产(chan)业进展，对“保健养生服务业”“旅游民(min)宿业”是(shi)否纳入特种行业监管，各(ge)地都(dou)需审慎综合(he)考虑，将两者纳入监管的正(zheng)当性(xing)不敷，合(he)感性(xing)不强，与(yu)会(hui)的行业代表也曾提出，不应“一刀切”将南(nan)宁保健养生服务行业纳入特种行业领域，简单(dan)让人发生污名化的嫌疑。同(tong)时，保健养生服务业范围(wei)很广泛，细分出许多不同(tong)谋划范例的门店，建议根据实际(ji)酌情分别。
从出台的新规来(lai)看，最终民(min)宿行业未被纳入特种行业监管，而与(yu)洗浴养生保健行业精(jing)密相干的按摩服务业则被纳入特种行业监管之中。
南(nan)都(dou)记者了解到，南(nan)宁此(ci)次(ci)新规出台早已酝酿多年。公开数据显(xian)示，比年南(nan)宁市按摩服务场合(he)涉黄多发，据不完全统计，2017年至2018年间，南(nan)宁市查处提供按摩服务的洗浴和(he)保健养生服务场合(he)涉黄刑事案件(jian)96起，查处行政案件(jian)772起。为应对实际(ji)必要，至少在2020年，要修订南(nan)宁特种行业治安管理(li)规定(ding)即已提上日程。《南(nan)宁晚报》曾以“洗浴和(he)民(min)宿或将纳入特种行业管理(li)”为题(ti)报导修法(fa)一事，但未引起过(guo)量关注。
“放管服”改革(ge)大配(pei)景下，特种行业更应注重事中过(guo)后监管
此(ci)次(ci)新规发布后，南(nan)宁市方(fang)面曾对外公布，当地新修条例自创广东、西安的立法(fa)履历。
南(nan)都(dou)记者注重到，2015年，广东省专门出台《按摩服务场合(he)治安管理(li)规定(ding)》，请求加强对按摩服务场合(he)的治安管理(li)，但并未直接将其纳入特种行业管理(li)，而是(shi)推行报送信息的备案制管理(li)；而2017年实行的《西安市特种行业治安管理(li)条例》则明确将提供按摩服务的洗浴、足浴等谋划性(xing)休闲场合(he)纳入特种行业监管，异(yi)样实行备案制。
一位杭(hang)州公安零碎治安民(min)警告诉南(nan)都(dou)记者，当前(qian)如按摩洗浴、开锁、典当等行业虽然名义上有些归属(shu)特种行业管理(li)，但实在多实行的是(shi)派出所备案制管理(li)，但从法(fa)理(li)层面而言，却长期贫乏依据。
更早之前(qian)，1998年，《上海市特种行业和(he)公开场合(he)治安管理(li)条例》曾把(ba)设置按摩项目标服务场合(he)纳入监管，请求设置按摩项目标公开场合(he)，应取得《上海市公开场合(he)治安许可(ke)证》，推行的则正(zheng)是(shi)赵宏(hong)说起的特种行业许可(ke)制。
据了解，在全国范围(wei)而言，特种行业目前(qian)并未有全国层面的立法(fa)例定(ding)，但各(ge)省、部分地级市均订定(ding)了相干的特种行业治安管理(li)规定(ding)。文件(jian)广泛枚举，旅店业、典当业、公章刻制业明确为特种行业，请求获得公安部门审批的特种行业许可(ke)证，但开锁业、金银金饰加产(chan)业、按摩洗浴、棋牌等行业是(shi)否也属(shu)于特种行业监管，各(ge)地却规定(ding)不同(tong)，这(zhe)也导致目前(qian)哪些行业纳入特种行业监管，以何种力度监管呈现模糊地带。
2017年6月23日，公安部曾刊发《关于深化娱乐服务场合(he)和(he)特种行业治安管理(li)改革(ge)进一步依法(fa)加强事中过(guo)后监管的事情意见》，说起简政放权优化服务，变(bian)化治安管理(li)看法(fa)和(he)职能，加强事中过(guo)后监管。《事情意见》明确说起，针(zhen)对按摩洗浴、棋牌、拍卖(mai)、机动车修理(li)、开锁等行业，要积(ji)极推动备案制，公安部门要与(yu)工商挂号完成信息共享，主动收罗、核实治安管理(li)必要的信息，并积(ji)极推动立法(fa)将其纳入管理(li)，向县（区）级公安机关备案。
可(ke)以看出，公安部彼(bi)时的考虑，是(shi)将这(zhe)些“尚属(shu)模糊地带”的行业实行备案制管理(li)，而不同(tong)于特种行业的准(zhun)入许可(ke)制管理(li)模式(shi)。实际(ji)上，比年来(lai)随(sui)着“放管服”改革(ge)，部分特种行业亦在探(tan)索(suo)备案制，这(zhe)也意味着，无论上述部分行业是(shi)否纳入特种行业监管，如今有关“特殊”行业的监管空间都(dou)在日益开阔，更强调事中过(guo)后监管，而南(nan)宁市新规的监管理(li)念似乎与(yu)之各(ge)走各(ge)路。
近期，多位专家学(xue)者也从治理(li)角度对此(ci)提出建议，比如赵宏(hong)就提出，出于监管需求的考虑并不料味着行政机关可(ke)以滥用实名制等粗暴的管理(li)体式(shi)格局，因行政管理(li)的方(fang)便，也一定(ding)会(hui)紧(jin)缩个人自在。
还有学(xue)者担忧该新政的效力或与(yu)其立法(fa)目标事与(yu)愿违。中国政法(fa)大学(xue)法(fa)学(xue)院副院长张力在担当媒体采访时就透(tou)露(lu)表现，虽然部分场合(he)较易被违法(fa)犯(fan)罪人员行使，但不等于与(yu)该场合(he)有关的行业就一定(ding)必要纳入特种行业，从而给公安机关带来(lai)更重的执法(fa)负担。张力认为，对按摩服务场合(he)增加监管部门可(ke)能没法(fa)真正(zheng)解决问题(ti)，反而可(ke)能造成与(yu)行业主管部门监管交织，甚至互相推诿。
采写(xie)：南(nan)都(dou)记者蒋小天 发自北京